法規政策
Policies and regulations
導語：今年開始，EOD項目申報已經完成試點，進入常規推進階段。據相關政策，地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。政策銀行資金基本上為30年期低息資金，并且，該項資金，不納入政府負債管理！基于此，申報EOD項目，成為各地政府最重要的資金和發展渠道！
一、什么是EOD模式？
自十八大以后，我國生態文明的重要性被提到了前所未有的高度。特別是以2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態文明制度建設體系初見雛形，生態建設也拉開序幕。
01官方定義
環境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，2020年9月23日，生態環境部發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》。《通知》明確，EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。
02相關政策
時至今年，多部委陸續出臺EOD相關政策，中央重視程度逐增。
△政策時間線一覽△
03兩次試點
我國已開展兩次EOD試點征集工作，均由生態環境部、國家發改委、國家開發銀行三家單位發起。
第一次試點
2020年9月《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函[2020]489號）的出臺，向各地區征集EOD模式的備選項目，并提出了具體目標以及試點內容要求，拉開了第一次EOD試點的序幕。直到2021年4月，生態環境部等部門聯合發布《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》（環辦科財函〔2021〕201號），同意36個項目開展EOD試點工作，期限為2021—2023年，EOD模式才開始真正的落地生根，同時也標志著EOD模式正式被推向實施層面。
第二次試點
在2021年生態環境部發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2021〕468號），向各地區征集第二批EOD模式的備選項目，同時該文件明確EOD模式項目成立的核心條件： 生態治理與產業開發一體化實施和項目自平衡。
第二批EOD試點項目需同時滿足以下條件：
（1）試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府或園區管委會，鼓勵政府或園區管委會與試點依托項目承擔單位聯合申報與實施。
（2）生態環境治理與關聯產業一體化實施，依托項目承擔單位僅為一個市場主體。
（3）強化公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業一體化實施，以系統解決區域突出生態保護修復和環境治理問題為基礎，試點依托項目之間相互關聯、有效融合，項目邊界清晰，且須在項目層面實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入。
（4）依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目需納入財政部或國家發展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經驗總結。
（5）試點內容與項目實施合法合規，符合招投標、投融資、土地利用等現有政策要求，不增加地方政府隱性債務。
試點項目規模與周期方面，強調項目成本與經營收益相適宜，滿足反哺要求，減少政府資金投入。項目規模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜，滿足融資要求，保障資金投入。項目建設周期與試點周期相適宜，滿足試點成效要求，確保3年內建成并達到預期成效。
EOD試點啟動以來，2批試點項目數量共94個，第二批次較第一批次試點項目數量增加22個，實施范圍遍及各個省份。
04常態化推進
2022年4月生態環境部《關于印發〈生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）〉的通知》（環辦科財〔2022〕6號）提出， 建立生態環保金融支持項目儲備庫，并制定入庫指南，指南明確了入庫標準和入庫項目類型，其中包括將EOD模式項目納入金融支持項目儲備庫。EOD試點模式探索已經基本成熟，項目管理也越來越規范。
據《《關于印發〈生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）〉的通知》》，生態環保金融支持項目儲備庫入庫申報條件有以下：
（一）入庫項目申報主體應為已建立現代企業制度、經營狀況和信用狀況良好的市場化企業，或縣級（含）以上政府及其有關部門等。
（二）項目融資主體應為市場化企業，且其環保信用評價不是最低等級。
（三）治理責任主體為企業的生態環境治理項目，單個項目融資需求原則上應超過5000萬元；其他項目單個項目融資需求原則上應超過1億元。
（四）應明確項目實施模式。PPP項目需滿足國家有關管理要求，應適時納入財政部、國家發展改革委PPP項目庫。鼓勵推廣生態環境整體解決方案、托管服務和第三方治理。EOD項目要參考《生態環境部等三部委：向各地征集第二批EOD模式備選項目》（環辦科財函〔2021〕468號，以下簡稱《通知》）基本要求，確保生態環境治理與產業開發項目有效融合、收益反哺、一體化實施。
為穩步開展生態環境治理模式創新，規范有序推進EOD模式探索，EOD項目還需滿足以下條件。
1、地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。
2、項目邊界清晰，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數量不超過5個。
3、除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。加強重大項目謀劃，優化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。
4、EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，且要有明確的生態環境改善目標。產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求，依法依規推進項目規范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務。
在生態環境部的主導下，EOD模式實踐已經連續5年開展，實施至今，已經經歷了第一次試點、第二次試點、常態化入庫。經過各個地區兩年多的試點，各省（自治區、直轄市）每年入庫EOD項目數量上限由3個增長到5個，貸款銀行由1家變為2家（國開行與農發行兩家銀行），正逐步將助力生態價值實現的規模擴大化。預計2025—2030年，隨著項目常態化推進及碳達峰目標日期的逼近，將迎來EOD模式項目增長的爆發期。
二、EOD模式應注重六大生態體系建設
作者認為，文旅EOD模式中自然生態是基礎，產業生態是重點，文化生態是靈魂，生活生態是保障，公共生態是支撐，運營生態是核心，要正確處理好自然、產業、文化、生活、公共服務、運營六方面的關系，建立和諧的六大生態體系。
01自然生態是基礎
自然生態是產業發展依賴的基礎，也是人們生活的基礎。作者認為，自然生態的構建需要從以下三個層面考慮：
第一，尋找生產、生活、生態之間的最佳平衡點。應走綠色、生態發展之路，生產、生活的開展應重點考慮環境的承載力，控制生產生活對環境的污染，保障生態的可持續發展。
第二，規劃要順應地形地貌，融入山水林田湖等自然要素，嚴禁挖山填湖、破壞水系、破壞生態環境等對抗自然的行為。
第三，在風貌營造上，建筑、景觀、社區、產業設施、旅游設施等應與當地的山水風貌、自然環境、生物群落等相互協調，通過綠地系統、水系統、景觀節點系統、環境治理系統等的構建，形成人工環境與自然環境相互協調、互促共進的格局。
02產業生態是重點
產業作為經濟發展的靈魂，其發展不是孤立的，也不是一兩家龍頭企業就能夠帶動的，它需要的是生態系統的構建，需要的是生態系統中產業、環境、資源等各方的相互作用、相互支持。產業生態化，一方面實施產業生態化要求在生產過程中要研究和推廣節能、節水、節地、節材方面的適用新技術及產品，按照生態運行方式和生態標準建立工業和生活廢棄物的回收、處理與資源化系統，建立資源節約型的產業結構體系，在生產過程中達到互補、共生、節約和對環境影響最小的動態效果。另一方面，按照生態產業標準，進行產業篩選，打造生態型產業，并延長相關產業鏈，形成生態型產業體系。
03文化生態是靈魂
文化生態是區域發展的靈魂，應該加強文化保護與傳承，用多元化的手法突出區域文化的特色，增強文化自信。文化是無形的，很難看得見摸得著，也很難產業化，需要借助有效途徑來進行活化、體驗化、產品化。比如，將文化元素進行解構，并運用到城市家居、城市景觀、城市基建等各個方面；借助于旅游，運用創意手段，打造場景化、情境化、游樂化、參與化的文化旅游產品，并延伸到文化創意產業，通過旅游強大的通道作用，將文化內涵傳達出去；培養一批文化傳承人和工匠，建設一批生產、傳承和展示場所。
04生活生態是保障
EOD模式最終要創建人與自然和諧相處的模式，滿足人民幸福生活的需求，解決新時期發展不平衡不充分問題是最終目標，生活生態是創造美好生活的保障。
生活生態的營造包括硬件和軟件兩個方面。在硬件上要滿足人們關于交通便捷、就近就業、生活便利的基本需求，在軟件上除提供完善的生活服務外，最重要的在于生活方式的打造。
05公共生態是支撐
公共生態的打造就在于形成與城鎮發展特征、居民群體特征相適應的公共服務能力；形市場主導，政府引導”的城市運營體系，即以城市運營商為市場主體進行主導，而政府職能由主導轉變為以引導、服務或監督為主；強化社區功能，打造15～20分鐘社區生活圈，形成完整社區的概念，形成能滿足各個年齡階層需求的交通、公共空間、藝術空間等公共設施與空間。
06運營生態是核心
EOD模式是一種開發模式，作者認為在開發過程中，必須用運營的視角，從后端導向前端，形成全產業鏈全程聯合孵化服務模式，才能使規劃開發真正落地實施，解決規劃開發與運營脫節的問題。運營生態應該重視規劃引導、多元投融資機制創建、管理機制體制創新、區域協調發展等四個方面。
三、EOD模式融資申報方式
由于綠色項目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項目回收期長的特點。相較于其他的項目貸，其融資優勢非常顯著。一是貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業貼息；二是貸款周期可長達30年；三是融資金額大，可高達幾十億。
1、資金來源包括：中央及省級預算內資金，地方政府一般債、專項債，合法合規合理的政府預算安排，銀行信貸資金，其他資金來源（如政府投資基金投資、投資人投資等）。貸款銀行由1家變為2家（國開行與農發行兩家銀行）。相較于其他的項目貸，其融資優勢非常顯著。一是貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業貼息；二是貸款周期可長達30年；三是融資金額大，可高達幾十億。
2、項目包裝和謀劃：按照文件“確保生態環境治理與產業開發項目有效融合、收益反哺、一體化實施”的要求，首先要科學確立環境治理內容，其次是合理謀劃把產業融合示范項目與EOD項目進行關聯。EOD模式支持項目總體進行打包開發，不論是已建、在建還是未建項目；不論是公益、準公益性還是經營性項目，又或者一、二、三產項目，都可以進行總體打包，拼盤開發。
3、申報資料準備：項目可行性研究報告、EOD項目入庫實施方案。
4、相關審批手續準備：確定實施主體，完成項目備案申請及立項手續等。
5、申報流程：實施主體將擬入庫EOD項目實施方案及可研報告、立項手續、承諾函等報至縣級及以上生態環境部門，由其通過該系統線上申報至省級生態環境部門→省級生態環境部門經組織專家論證評估，并出具項目論證評估意見后，由線上提交生態環境部→生態環境部組織專家論證同意后準予進入“生態環保金融支持項目儲備庫”。
四、EOD模式幾大項目應用
通過對第一批EOD項目統計發現，36個EOD項目包含8個固廢處理處置及資源綜合利用、6個土壤污染防治項目、2個生態保護修復類、14個水生態環境保護項目和6個農業農村污染治理類項目。
與此同時，通過對第二批入庫的項目分析，水生態環境保護項目仍是EOD項目投資的重點領域，58個EOD項目中就有19個；生態保護修復也是重點投資領域之一，項目數量為15個。
第二批入庫項目中，生態保護修復類項目主要是圍繞以大型生態片區為主的整體開發類項目，EOD的項目投資已不是幾個項目的組合，而是針對一些具有優良生態基礎、豐富的生態底蘊的項目片區的開發，具有針對性的全面開發方案，從線到面擴展。
《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》入庫項目內容包括：大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等。
EOD項目主要的投資及融資領域是水生態環境保護、生態保護修復、固廢處理處置及資源綜合利用，因此可以總結出兩批EOD建設的主要關鍵詞是流域治理、濱水（江）生態建設、無廢城市、片區生態保護綜合開發、礦山修復、礦區生態治理等，這些領域或將是未來幾年EOD建設及投資的重點方向。
在此基礎上，與文旅相關的濱水（江）文旅生態區建設、無廢生態城市建設、片區生態保護綜合開發、礦區文旅生態區綜合開發，將是文旅EOD未來幾年建設及投資的重點方向。
