地方政府隱性債務的類型匯總及化解路徑建議

財政部發布《2022年中國財政政策執行情況報告》，明確2023年要遏制地方政府隱性債務，穩妥化解存量，堅決制止違法違規舉債行為，加強對融資平臺公司的綜合治理，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

地方政府隱性債務如何識別，有哪些類型，有何特征？

01

政府部門直接向企業借款

政府部門直接向企業(以平臺公司居多)借款并承諾償還，是最直接的違規舉債，雖然說起來可笑，但在現實中這種情況非常多見，在主管部門發布的違規舉債相關信息案例中，可能也是為數最多的一種情形。

02

最著名的違規模式——BT

在公開被列為違規的模式當中，BT模式(建設—移交)最著名的，沒有之一。對于BT的禁令見于《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號，失效)，“地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”，463文件雖然已經失效了，但是對于BT的禁令并沒有失效，一直在嚴格執行著。

但是，對于BT的具體組成要素——“逐年”、“回購”等等——的定義，業界一直存在不小的爭議，這種爭議，直到《政府投資條例》頒布實施之后，也沒有一刻的停止。以至于，我們在公開信息中僅看到了一例BT違規案例，因為案例中簽署了回購合同。

03

五年前叫停的土地儲備貸款

土地儲備貸款是金融機構向土地儲備機構實施的土地儲備業務發放的貸款。土地儲備貸款，曾經是最規范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩健、政策支持、收益穩定、自有達標等等。土地儲備貸款的缺欠，是往往存在抵質押物方面的不足。在初始項目還款來源出現問題的情況下，無論是儲備土地證抵押還是土地未來收入質押，在執行方面都存在一些障礙。

財綜[2016]4號文規定，自2016年1月1日起，各地(土地儲備機構)不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款；財金[2016]91號文的“五不準”規定：PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；……資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。從而，完全叫停了土儲及非土儲單位的土地儲備貸款。 

04

“一二級聯動”屬于違規行為

一二級聯動的收益分成模式，是很早就被列入違規的土地出讓的做法。財綜[2016]4號文也有明確規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。同時，將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開發投入，也屬于違規舉債的行為。此外，采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過程實現低價獲取土地的方式，也屬于嚴重的違規行為。

05

撥改租及其類似方式

采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現的公益性資產(包括城市公園、市政道路、機關或事業單位辦公樓等)抵押或納入租賃物而進行融資的行為，屬于違規的融資模式。

近期，又有一種“有績效考核的撥改租”模式被發明出來，同樣也屬于違規舉債模式。對于無收益公益性資產的注資、交易、抵押、租賃以取得融資的行為，本身就屬于違規行為。

以此為媒介進行融資，固化地方財政的支出責任，無論是否績效考核，均屬于違規舉債行為。

06

“招商融資”弊端多多

近兩年來，一種“通過招商引資的方式確定片區開發建設和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創新”出來。

按照上節所述的“投資人確信能夠獲取合理收益”的假設，在招商協議中，必然存在兜底承諾條款，形成固化的財政支出責任，否則，投資人及其金融機構萬萬不敢投入資金。

同時，建設施工內容與招商引資項目沒有必然聯系，獎勵資金支出無名；而且，當獎勵資金額度大于投資額時(這幾乎是必然的)，“獎勵”的性質顯然發生了變化。表現出這僅僅是“借用招商引資名義”的一種過渡性很強的“半成品模式”。

07

“建養一體化”列入違規

國務院辦公廳2019年9月23日發布的《關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》(國辦發[2019]45號)文件中要求，“強化養護資金使用監督管理。……地方各級財政和交通運輸主管部門要加強農村公路養護資金使用監管，嚴禁農村公路建設采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式，嚴禁地方以“建養一體化”名義新增隱性債務……”

對于無收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來源于事實上的財政兜底，從而陷入違規舉債。

08

“資金池”內“增收支付”不解決合規性問題

專項資金制度是沿用數十年的制度，其本身合規性很好，但它仍然屬于財政領域的資金使用范疇，將其用于違規舉債還款來源，仍然是違規行為。還有一些開發模式中，規定了以“合作區域財政增收額度(的一定比例)作為支付資金來源”的情形，即常說的“有增收支付，無增收不支付”，意圖借助“支付責任的不確定性”繞開“觸及違規舉債所需的確定性”。但是，這種支出責任實質可以視為一種“有條件負債”or“或有負債”，屬于“或有的違規舉債”。

在無運營無績效、僅針對既往工程無其他對價、符合財政增收即無條件支付的情形下，等同于“附財政增收條件的BT模式”，仍屬于違規舉債。所謂的“財政不增收即不支付”的邏輯，類似于“地球爆炸就放假；宇宙重啟就休息”的命題。現實當中，如果在財政沒有增收的情況下，也沒有能力支付，那么這種假設條件，實質上是一種無效條件。

09

定向的土地資源補償

違反土地出讓的相關管理規定，針對建設工程項目投資等，采取定向的土地資源補償的模式，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關規定的模式，除軌交項目以外的大多數情形，都屬于違規行為。

做好2023年地方政府隱性債務防范化解工作

要高效統籌發展與安全，做好嚴控、夯基、壓降、監管、轉型、防范等工作，在高質量發展中動態解決債務問題。

一是嚴控新增隱性債務。

堅持“開正門、堵旁門”，形成有效閉環制度管理。結合各地發展需求、綜合財力、債務風險等因素，合理測算分地區債務限額，精準控制高風險地區新增地方政府債務限額。壓實地方責任，從融資的需求端和供給端雙向發力、聯動監管，強化金融機構監管和窗口指導，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴禁以任何方式新增隱性債務，上新項目、鋪新攤子。

二是夯實地方償債基礎。

深化財稅體制改革，完善財政轉移支付體系，健全省以下財政體制，穩步推進地方稅體系建設，夯實地方基本財力和自我發展能力。探索資產證券化、基礎設施REITs項目等市場化盤活方式，建立行政事業單位公物倉制度，實現閑置和低效資產調劑使用、共享共用機制。做精土地供給文章，發揮土地規劃先導作用與利用一體化推進，加大重點區域投資強度，完善區域承載功能，引導優勢產業集群發展，有效提升土地利用價值。

三是壓降隱性債務規模。

加大存量隱性債務處置力度，探索建立地區化債獎勵補償機制，全面優化債務期限結構，著力化解“非標”隱性債務。同時，完善市場化風險緩釋增信措施，指導金融機構不抽貸、不停貸、減息置換存量債務，支持債務重組。特別是要把握好力度和節奏，以時間換空間，不斷壓降高息債務和短期債務占比，降低利息負擔，實現存量債務不斷鏈，有序緩釋債務風險，避免發生處置風險的風險。

四是深化協同監管力度。

完善常態化協同監管，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管，建立統一的長效監管制度框架，堅決禁止變相舉債、虛假化債行為。加強部門間信息共享和協同監管，統一認識、統一口徑、統一監管，深入運用“互聯網+監管”、大數據等技術手段，形成監管合力、提高監管成效。

五是加快融資平臺轉型。

從解決基礎性問題入手，對地方融資平臺公司進行市場化改造，堅決防止地方國有企業事業單位“平臺化”。建立現代企業制度，規范法人治理結構，在對融資平臺公司業務分類管理、分賬核算的基礎上，逐步剝離政府投融資功能，推動融資平臺分類轉型發展、專業化重組整合，形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，不斷提升國有資本運營效率。

六是防范風險交織傳遞。

堅持系統觀念，高度警惕行業、金融等領域風險向財政轉移聚集。著力提高專項債券的項目儲備、發行質量，加強項目投后績效管理，避免專項債券資金閑置浪費、挪作他用或項目整體收益偏低導致專項債變成事實上的一般債。