片區開發模式：ABO+TOT+F+EPC

政府公共項目只有兩種合規的操作類型 ：

一是 EPC 項 目 ， 由政府提供全部資金 ， 資金來源于政府自有資金或發行地方債券籌集的資金 ；

二是 PPP 項目 ， 由政府和社會資本合作出資 ， 嚴格按照 PPP 項目入庫 、 招投標流程實施 。

2019 年 ，財金 10 號文《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》發布 ，文件的主要內容除限制新上政府付費類 PPP 項目外 ， 主要是禁止以包含土地出讓收入為主的政府性基金預算作為 PPP 項目 的運營補貼支出安排及融資還款來源 。此舉將對 PPP 產生重大而深遠 的影響 ，是 42 號文定義下中國 PPP 發展的分水嶺 ，促使混合型 ABO 模式終于成為了 10 號文之后 PPP 領域發展的首選方向 。

一 、ABO 片區開發基本概念 ：

(一) ABO 基本概念:

ABO 模式 ，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate) 模式 ， 由政府授權單位履行業主職責 ，依約提供所需公共產品及服務 ， 政府履行規則制定 、績效考核等職責 ， 同時支付授權運營費用 。

(二) ABO 屬于政府采購行為:

《中華人民共和國政府采購法》第二條明確規定 ：“在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法 。本法所稱政府采購 ，是指各級國家機關 、事業單位和團體組織 ，使用財政性資金采購依法制定的集中采購 目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物 、工程和服務的行為” 。

(三) ABO 分屬于政府購買服務和采購工程:

ABO 的具體采購類型歸屬 ，應從屬于 ABO 協議中規定的采購內容 。協議中規定的采購內容是服務 ，即屬于政府購買服務；協議中規定的采 購內容是工程 ， 即屬于政府采購工程 。

(四) ABO 與 PPP 的關系:

1 、從理論層面上看 ，因為并未將政府購買服務與 PPP 嚴格區別開 來 ，所以爭論 ABO 是否為 PPP 的意義并不大 。

2 、按照國發[2015]42 號文的廣義 PPP 定義 ，“政府采取競爭性方 式擇優選擇具有投資 、運營管理能力的社會資本 ，雙方按照平等協商原 則訂立合同 ，明確責權利關系 ，由社會資本提供公共服務 ，政府依據公 共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價 ，保證社會資本獲得合理 收益” ，從這個純理論的角度來說 ，ABO 肯定是 PPP 。

3 、按照財政部 PPP 項目管理庫標準 ，BT 不可以納入 PPP 范疇 ， 政府購買服務可以不納入 PPP 管理范疇 。所以 ，屬于政府購買服務類型的 ABO ，即使是 PPP ，也不必按照 PPP 項目進行管理 ，當然理論上 也不必按照 PPP 的相關要求履行報批手續；屬于政府采購工程類型的 ABO ， 當然要按照采購工程需要的程序去操作 。

(五) 混合型 ABO 是未來方向 ：

基于 ABO 模式在軌交領域應用中的項目資產并未移交 ，且向社會公眾提供服務的情況 ，判斷其屬于政府購買服務的 ABO 類型 。由于在城鎮化建設的現實應用中 ，資產不移交的情況并不多見 ，因此購買服務類型 ABO 模式的應用并不廣泛 ，目前僅知在軌交項目中涉及 ABO 模式 ，預計也可應用于一定范圍內的公用事業領域中 。從而 ，既有購買 服務 ，又有采購工程的混合型 ABO ，例如委托建設運營開發區 ，將具有更加廣泛的適用性 ，而其復雜程度也將大大增加 。

(六) 委托建設運營開發區是主要應用場景 ：

2017 年初發布的國辦發 7 號文(《國務院辦公廳關于促進開發區改 革和創新發展的若干意見》國辦發[2017]7 號) ，要求“推進開發區建設 和運營模式創新 。 按照國家有關規定投資建設 、運營開發區 ，或者 托管現有的開發區 ，享受開發區相關政策” ，給予了委托建設運營開發 區籌資模式的理論支持 。

在開發區建設管理中 ，將開發區的開發建設 、運營管理和招商引資任務委托給具有資金實力和實踐經驗的社會資本方 ，并以開發區財政增 量分成作為回報的方式 ，具有十年以上的操作歷史 ，屬于廣義 PPP 范 疇 。在委托過程中 ，土地開發 、七通一平及相關配套設施的建設 ，大多屬于應當移交的資產類型 ，因此 ，委托建設運營開發區籌資模式 ，只能 歸屬于“既有購買服務 ，又有采購工程的混合型 ABO”模式 。

按照近年來的習慣 ，在下面的文字中將“委托建設運營開發 區”模式 ，稱為“委托片區開發”模式或“片區開發”模式 。這里的片區 ，是指包含工業 、物流 、研發 、教育及其配套設施等多種產業 ，城市功能完 善 、基礎設施完備的產城融合發展區域 。

片區開發的 ABO 模式 ，是指在當地政府的授權下 ， 由片區開發建設主管部門將片區土地整理 、基礎建設 、投資促進和經濟發展等社會公共服務職能 ，授權和委托至成功轉型平臺公司(下簡稱公益企業)或社會資本方企業 ，并以特許經營形式加以實施 ，政府履行規則制定 、績效考 核等職責 ， 同時支付授權運營費用的合作開發模式 。TOT 模式是通過 并購已有物業來快捷實現上述開發過程的特殊模式 。

二 、ABO 片區開發模式結構簡述 ：

(一) 項目主體 ：

1 、在本文項目結構中 ，項目承接主體單位為公益企業(或社會資本方企業) ，公益企業可以將項目主要或部分職能再次委托給其他社會資 本方企業 。在某些情況下 ，二者并無本質區別 ，則按照“公益企業(或 社會資本方企業)”的方式表述；而在其他情況下 ， 當項目方傾向于選擇其中一種 ，對于后者情況 ，我們會選擇其一做出表述 。

2 、公益企業(或社會資本方企業)經營范圍適當 、 資質符合要求 。

3 、項目收益回報模式是使用者付費和政府付費相結合 ，經與主管 部門匯報溝通 ， 已獲主管部門認可 ，正在辦理審批手續(可作為貸款發放前置條件) 。

(二) 開發建設模式 ：

1 、授予特許經營權 ：

當地政府委托片區開發建設主管部門通過公開招投標選定并授予 公益企業(或社會資本方企業)在指定區域的片區開發建設特許經營權 ， 并配合當地政府依法在政策保障 、審批事項 、土地整理 、優惠貸款 、專 線資金等方面給予支持 。通過特許經營協議明確 ，公益企業按照區域規 劃進行片區開發建設 ，土地收儲及開發職能由土地(土儲)部門行使；公益企業必須通過招拍掛方可獲得土地使用權 ，且在獲得土地使用權之前 不可將土地用于融資 。

2 、公益企業進行開發建設和運營管理 ：

公益企業負責自籌資金 ，按照區域規劃進行片區開發建設 ，包括建 設工業廠房 ，及進行研發基地 、學校醫院 、配套住宅等建設 。負責開展 片區開發的運營管理 。同時 ，在政策法規范圍內 ，公益企業享有租售 、 物業等收益權 。

3 、主管部門支付工程建設成本和購買服務費用 ：

片區開發建設主管部門對于公益企業的土地整理 、基礎建設等公益 性建設投資 ，在特許經營協議項目區域范圍內財政收入增量的約定比例 內 ，針對已竣工驗收的建設工程 ，逐年支付公益性建設成本費用 。片區 開發建設主管部門對于公益企業的投資促進和經濟發展服務 ，履行規則 制定 、績效考核等職責 ，并據此支付購買服務費用 。

三 、ABO 片區開發技術要素 ：

(一) 發展專項資金 ：

發展專項資金是將按照一定比例提取的財政收入納入專項管理 ，用 于專門領域范圍項目的管理方式 。發展專項資金的使用 ，有利于有效匯 集資金來源 ，專項支持重點項目 ，增強計劃性和簡化支出管理程序 。

按照地方政府債務管理的習慣 ，政府各部門之間的借款及相關支出 責任 ，不計入政府性債務 ， 因此 ，地方政府與其各部門(包括項目主管 單位部門)之間 ，按照財政收入分成的相關管理辦法建立的發展專項資金 ，所形成的支出責任 ，也不應納入政府性債務 。

在本項目中 ，當地政府制定發展專項資金管理辦法 ，規定將授權區 域內財政收入增量按比例逐年撥付給片區開發建設主管部門 ，管理辦法 的有效期長于項目建設和運營合作期 。

(二) 建議增量財政收入作為基數 ：

我們建議使用增量財政收入作為專項資金提取基數 ，用于對應項目 的購買服務和采購工程支出 ，更能體現新項目對于地方經濟的拉動 ，從 而體現發展專項資金的合理性 。

地方財政增收則企業有收益 ，地方財政不增收則企業無收益 ，從地 方政府債務管理的角度上來看 ，并未實質性新增政府債務負擔 。

(三) 按三年周期滾動操作實施 ：

87 號文對于政府購買服務的預算管理提出的要求是“政府購買服務 期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內” ，我們建議將混合 型 ABO 類型的委托建設運營開發區籌資模式期限限定在三年之內 ， 以 滿足合規性要求 ，確保相關購買服務和采購工程內容能夠在預算中得以 安排 。同時 ，根據項目的實際進展情況 ，可以采取滾動開發和簽署相應 協議的方式推進整體項目 。

(四) 附加專項債支持的 ABO 模式 ：

1 、專項債支持減輕資金籌集壓力 ：

在專項資金支持下的 ABO 片區開發模式 ，如果能夠同時獲得專項 債的支持 ，將對項目起到強有力的支持作用 。地方財政部門獲得發債資 金后 ，可以依申請用途將資金下劃給項目單位 ，用以提供低成本資金支持 ，減輕項目承接單位的資金籌集壓力 ，從而強有力地支持項目建設 。

2 、專項債支持將起到強大增信作用 ：

地方債的獲批發行 ，表明項目對于地方經濟和社會效益的重要作 用 ，表現出地方政府對于項目的高度重視和強有力支持 ，說明地方政府 對于項目總體回報和安全還款具有穩妥安排 ，體現地方政府對于項目合規性具有充分自信 ，從而強有力地提振了金融機構的信心 。

3 、專項債支持將起到延長期限作用：

地方債的突出優勢是期限較長 ，可以達到5 年 、7 年和 10 年 ，甚 至 15 年 。有了超長期限的保障 ，有利于項目承接單位充分借助長期限 金融工具 ，實現對于項目建設的有力支持 。

(五) TOT 模式的加入 ：

TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的縮寫 ， 即轉讓—經營— 移交 。TOT 指將竣工或在建項目轉讓給公益企業(或社會資本方企業) 進行運營管理；公益企業(或社會資本方企業)在約定的期限內通過經營 獲取收益 ，合約期滿后再將該項目約定部分交還的一種開發建設方式 。

將 TOT 模式應用于片區開發的特許經營開發建設中 ，主要切入點 是工業地產商采取以現有竣工或在建工業園作價入股的方式與其他社 會資本出資人聯合組建新的社會資本項目公司 ，進行片區開發建設和運 營管理 。在實踐操作中 ，可以采取由社會資本方企業新出資人以新項目 公司股份交換 ，來逐步吸收并購已有工業園區的方式 。采用TOT 模式 ，對于節約項目啟動資本金 、籌集融資所需抵押物 ，均具有突出意義 。

（六）F+EPC 模式加入 ：

F （Finance,融資），通俗的講就是幫業主解決資金問題 ， 自己沒 錢牽線搭橋金融機構算一種方式 ，直接自己投資或是墊資也算是一種方式 ，而 F 放在 EPC 前面還是后面實際上完全不同的兩種項目類型 。

1 、F+EPC——即融資+設計-采購-施工總承包模式 ：

是對 EPC 模式的一種拓展和變形 ，在國際工程承包中用的比較多 。F 融資在前 ，EPC 建造施工在后 ，承包商能夠利用自身資源優勢 ，替業 主找到優質融資渠道 ，促進業主和金融機構之間的友好合作 ，進而獲取 項目的施工總承包 。

F+EPC 中的融資責任主體通常是業主 ，但由于融 資渠道是由承包商搭建 ，金融機構在發放融資債務的時候 ，一方面是基 于業主提供的擔保或業主信用 ，另一方面 ，承包商也承擔著 “隱性連帶 債務風險” ，若項目業主無力償還巨額債務 ，承包商難免會處于被動狀 態 。

由于此處 F 金額通常>EPC 金額 ， 即業主希望解決的資金問題不僅 僅局限于建造資金 ，但國企性質建筑企業受相關部門相關條款約束 ，以 前還能通過 PPP 參與此種項目的投資 ，現在投資政策收緊 ，國企背負降 杠桿降兩金的壓力 ，故現今針對這種 F+EPC 項目 ，國企也主要是利用自 己的豐富資源起到牽線搭橋的作用從而獲取 EPC 工程總承包任務 , 但 涉及到投資金融機構 ，他們對資金成本的訴求往往高于銀行 ，建筑企業 有時為了承接項目會適當讓渡部分建安收益幫業主分擔部分融資成本 ， 此種情況操作項目建議成立項目公司進行運作 ， 即便于投資機構合法 合規地進入項目公司 ，也便于資金合法合規地流動 ，建筑企業也有機會 實現以小資金撬動大項目的目的 。

2 、EPC+F------即設計-采購-施工總承包+融資模式 ：

在工程投資需求不斷擴大和工程項目全壽命周期集成的背景下 ，日 益增加的競爭壓力驅使業主和承包商主動尋求非常規的項目合作方式 ，EPC+F 便應運而生 。EPC 在前 ，F 在后 ，建筑工程總承包方獲取 EPC 項目并幫業主解決相關資金問題 ，例如當前國內某些業主運用的 “EPC+延期支付”模式,通常 EPC 承包商墊資建設 ，過程中業主有可能支付部 分或不付進度款 ，剩余部分業主承諾建設完成之后分期付費 。通常情況 下 EPC 金額>F 金額 ，且 F 金額中絕大部分都是跟施工相關的內容 ，這 種情況下是很難幫業主方解決征地拆遷或土地款資金不足的問題 。且 EPC+F 這種形式下 ，業主方往往是按照 EPC 的模式招標 ，僅在工程付款 方式上添加了延期支付的要求 ，這種情況下往往沒有成立法人項目公司 的可能 ，投資機構明面上進入項目投資的可能性也較小 ，只能由承包商 自己解決資金問題 。

F 與 EPC 孰前孰后 ，決定了項目的類別 ，也會造成操作項目方式的不同 ，接觸項目初期最好有個基本的判斷 ， 以便做出較好的選擇 。

一文說清片區開發與十種常見模式的區別

一、核心概念是綜合營商的自平衡開發

片區開發是提供包含有土地一級開發的營商環境建設綜合性產品的開發建設活動。

片區開發中的土地一級開發和營商環境建設，二者缺一不可，均是片區開發的基本原則。在當前的片區開發技術條件下，沒有土地一級開發，就不可能有現實的收入來源，營商改善程度也無法測算；沒有營商環境建設，就變成綜合性建筑工程，必須按施工進度付款，也就失去了與社會資本合作，爭取社會資本資金支持實施區域開發建設的意義。

二、混淆發生: 吃什么? 怎么吃? 為啥吃?

項目模式、金融工具、目標理念，這三者是“吃什么？”，“怎么吃？”，“為啥吃？”的關系。

1. 項目模式，表述的是項目中地方政府、項目主體與投資人等參與方之間的關系，或者簡單地理解為經濟合同中各方之間的關系，比如說，PPP、片區開發、購買服務、采購工程，這些都是項目模式范疇。

2. 金融工具，表述的是金融機構與借款人之間的關系，比如說，銀行貸款、信托、租賃，它主要是金融工具范疇。

在項目合規的前提下，金融工具和項目模式可以是多對多的關系，取決于資金用途、期限、成本等多個因素；在特殊情況下，可以理解為二者也有重合的部分，比如說，對于融資租賃，有時你就可以這樣認為。

3. 目標理念，表述的是我們從事基礎設施建設項目希望實現的目標，比如說，特色小鎮、新型城鎮、鄉村振興、TOD、EOD、老舊改造城市更新，這些都是我們希望通過基礎設施建設而實現的目的，是我們在策劃項目時應該堅持的理念。

三、整體與部分內容：混淆土地一級開發

片區開發與PPP、購買服務等處于同一階段和類型，同屬于項目模式范疇。從項目內容來考慮，片區開發包含了土地一級開發(土地整理)的內容；從交易結構來考慮，片區開發包含了ABO或F-EPC的環節；從實現功能來看，片區開發從企業投資的角度，通過部分參與土地儲備和成片開發的合規環節，輔助完成了二者的行政職能；在向后的階段上，通過嫁接金融工具等手段，將有助于實現環境友好、交通友好等最終目標。需要我們做的，是將片區開發與這些概念區分開來，而不是混為一談。

由于片區開發必須含有土地一級開發(土地整理)，因此，與土地一級開發混淆的危害不大，只要在土地一級開發之外，加上必要的營商環境建設方面的工作就可以了。

不過，這里面有一個關鍵點，片區開發的土地一級開發(以及其包含的七通一平等基礎配套建設)與其營商環境建設，包括招商引資產業導入等等，是一個硬幣兩面的關系，而不是，一手抓建設開發，一手抓招商引資。

四、整體與部分環節：混淆ABO/F-EPC

ABO是授權—建設—運營，F-EPC是有融資的工程總承包。ABO和F-EPC僅僅描述了地方政府與社會資本合作的若干環節，這些環節不僅存在于所有的片區開發之中，也存在于所有的管理庫PPP項目之中。

對于ABO或F-EPC合規性的判斷，要從前些年的“以模式定違規”的老觀念中跳出來，轉變到當前業界已經廣為認可的“違規舉債的'谷子地'判斷標準”上來，也即：造成了“固化的財政滯后支出責任”的行為，都是新增隱性債務的違規舉債行為。

ABO和F-EPC本身，是無法進行合規性判斷的，也不能夠把ABO或者F-EPC與片區開發等同起來。把F-EPC加上O或者N，或者把F后置，或者換成“投資人+EPC”，對于合規性判斷也是沒有實質性影響的。

所以說，雖然2016年以來的軌道交通ABO模式在實質上被界定為違規而叫停了，但是這不等于所有的ABO都是違規的。2016年軌交ABO的違規原因，部分地是由于“超出3年的購買服務期限”，從而造成了固化的財政滯后支出責任的隱性債務；但如今合規片區開發中的ABO，在服務交付環節中，都是即時支付的，并不存在軌交ABO所涉及的違規環節。

退到底線講，幾乎所有的民營養老院，都是按照ABO的“授權(審批)—建設—運營(補貼)”程序來建設運營的，如果談ABO即違規，那難道讓所有的養老院老人都流落街頭么？

五、不同主體：土儲中心之土地儲備

土地儲備和成片開發都是以政府為主語的行政職能，社會資本不能夠實施土地儲備工作職能，也不能夠進行成片開發土地征收工作；但是，社會資本作為主體投資的片區開發，能夠通過合規參與其中的部分環節，起到輔助實現功能的作用。

土地儲備描述了地方政府土地主管部門收儲土地的工作，其官方定義是“依法取得土地，組織前期開發，存儲以備供應”18個字，而實操中取得土地和前期開發工作屬于住建部門，僅有“存儲以備供應”是土地儲備工作的核心內容。

土地一級開發包含有土地儲備的內容，但土地一級開發另外還包含了“土地出讓”的環節。按照2016年財綜4號文的規定，社會資本投資人不能行使“存儲以備供應”的土地儲備工作職能，但是對于“購買征收拆遷補償服務”和“采購七通一平建設工程”，4號文還是鼓勵“積極探索”的。

六、不同主體：自然資源部門之成片開發

自然資源部門發布的有關成片開發的相關文件，主要是針對成片開發所涉及的征地工作，與片區開發是不同角度的定義。

在地理范圍上，當片區開發涉及到征用農地時，它與成片開發的地理范圍有可能發生重合或者包含的關系；不過，也有不涉及到征用農地的片區開發，以及實施片區開發項目時，農地已經完成征收程序的情形。

在實施時點上，成片開發所涉及的征地工作，應當在片區開發之前完成，或者至少是在針對某個特定地塊時，征地工作應當已經完成。

在主管部門發布成片開發的5號文之前，大多數相關規定已經在行業內部作為指導意見實施了很長時間了，因此，文件的發布不僅對片區開發未產生實質性影響，實際上對成片開發的影響也不是很大。

七、不同核心要素：與綜合建設開發混淆

在泛泛使用的傾向上，初學者有把所有公益性大型基礎設施建設項目都統計為片區開發的傾向。

片區開發的核心要素，一是土地一級開發，二是營商環境建設，二者是一個硬幣的兩個面，缺一不可，而不是多個簡單基礎設施建設工程的無機組合。

八、不同定義角度：與特許經營混淆

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》25號令對于特許經營的規定，是指在“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域”內，“政府采用競爭方式依法授權……，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務”，25號令對于特許經營定義的出發點，在于“投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益”權利的授予，與片區開發中土地開發和營商建設的要素定義根本沒有重合之處。在實際項目中，片區開發項目既有可能包含需要進行特許經營的內容，也有很多無關之處。

在此次2020-2021年片區開發調研中，我們發現，非片區開發的公益性大型基礎設施建設項目，較多為高速軌道交通和公用事業項目，除了在PPP項目管理庫內實施之外，在庫外，較多以“特許經營”名義實施。因大多數收益不能覆蓋投資，且超出三年購買服務期限，故多屬于違規舉債，對于這一領域項目概念的混淆，也造成了對于片區開發項目總體合規性的誤解。

九、不同階段：與目標理念相混淆

TOD, EOD指向實施項目的期望實現的終極目標，它本身是一個結果而不是過程，更無從解決資金籌集的問題。按照之前的比方來說，是“為啥吃”的問題，可以是“為了健康”或者“為了減肥”的“綠色餐”、“減肥餐”，但不管是為了什么，它不解決能否吃到的問題。所以，我們把項目命名為TOD項目或者EOD項目，對于資金籌集路徑的來說，都相當是沒說一樣。

十、不同階段：與金融工具相混淆

金融工具是依托于項目模式的路徑，回答的是“怎么吃”的問題。只有項目模式合規，才能談到金融工具；不確定項目模式，討論金融工具是沒有意義的，你不能說“筷子餐”、“手抓餐”。只有確定了吃什么，才能考慮怎么吃，吃羊腿就用手抓，吃火鍋就不要用手抓。